关于构建成年心智障碍者监护监督体系的建议

　　肖 扬

　　编者按： 当前成年孤独症人士的未来生活照料、监护监督和财产安全成为孤独症家庭普遍关心的问题，为此中国残联专门协会评监委副监事长、北京市社工委“成年孤独症生存与保障研究”项目负责人肖扬在广泛征求各方意见的基础上，聚焦成年心智障碍者监护监督问题，撰写了“关于构建成年心智障碍者监护监督体系的建议”，通过全国人大社会建设委员会和全国妇联提交给十三届全国人大五次会议。现将提案建议全文刊载如下：
 

　　根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查数据推算，我国有心智障碍者2580万，主要包括孤独症/自闭症、脑瘫、智力障碍和唐氏综合征，涉及家庭人口8000余万，且孤独症患者还以每年22万的速度在增长。由于心智残障，他们绝大多数人无法就业婚育，自立于世，需要父母终生监护照料，但伴随着心智障碍者年龄的不断增长，他们的父母已相继去世或年迈体衰，面临着无法继续监护照料的困境，特别是许多心智障碍者为独生子女，随着传统大家庭的式微，依靠晚辈亲属承担终生监护责任更是困难重重。尤其是近年来发生了多起父母离世后，亲属监护人侵害和虐待心智障碍者的极端案例，令广大家长无比悲愤和绝望，出现了无力继续履行监护照料责任的高龄父母饮泪弑子，然后自杀或自首的人间惨剧。“希望我比孩子多活一天”已成为众多心智障碍者家长的共同心愿，一些家庭愿意倾其所有财产交给政府，期盼由政府部门履行成年心智障碍者的监护监督职责已是望眼欲穿。

　　一、必要性与可行性

　　从当前和未来发展看，成年心智障碍者监护的缺失已成为保障这一群体生存发展的瓶颈，也是我国数千万家庭面临的最急难愁盼的问题。习近平总书记强调“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是我国社会主义制度的必然要求。” 2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二十四、第二十六至第三十条明确了意定监护、遗嘱监护、指定监护等，在第三十一、三十二、三十四、三十六条对民政部门的监护职责做出了规定，如“没有依法具有监护资格的人，监护人由民政部门担任”。第二十四和三十六条也明确残联可以作为有关组织之一在进行民事行为能力认定申请和履行监护监督中的职责，如对严重侵害被监护人权益的监护人，残联亦可向法院申请撤销其监护人资格。《民法典》为民政部门履行成年心智障碍者的监护职责和残联组织做好监督工作提供了重要的法律依据。

　　在实践层面，伴随我国监护制度的变革和公共监护监督的势在必行，破解成年监护问题的创新实践已在北上广深等地开展起来，上海、广州成立了专业从事社会监护服务的社会监护人组织，公证机关开启为当事人办理意定监护协议与监护监督协议等业务。北京市残联维权中心则通过委托专业社会组织，为心智障碍者提供监护监督服务。中国智力残疾人及亲友协会和各地的家长组织也努力探索由家长组织作为监护人或监督人，通过约定监护职责，促成心智障碍者意定监护协议的签署。这些探索实践一方面为构建我国心智障碍者监护监督体系积累了经验，但同时也因没有政府部门的明确委托或授权限制了其发展。因此，要实现我国上千万成年心智障碍者权益的有效保障就须进一步落实政府主体责任，建立完善的成年监护监督制度。

　　从一些国家和我国香港的情况看，成年心智障碍者的监护监督职责都是由政府来承担。香港于1999年设立了由特区政府资助的监护委员会，成年心智障碍者的官方监护人由政府社会福利署署长担任，非官方的监护人可由被监护人的亲属、社会福利署的公职人员、社工和医生担任，政府的法定监管是全流程的。日本为防止监护人权利滥用，更好地保障被监护人权益，建立了监护监督人制度。在日本的监护制度中，法定监护可选任监护监督人;意定监护则必须选任监护监督人，由家事法庭根据意定监护协议或被监护人的实际情况进行选任或指定。监护人多是由律师、医护、社工等非亲属的专业人员共同担任，各专业监护人之间建立有信息共享的联动机制，更能够满足被监护者的需求。在美国，社会组织可以依法担任心智障碍者的监护人，为他们提供多种符合需求的服务，每个监护案件都受法院法官的授权和审查，并接受州政府的监督。

　　二、政策建议

　　1.鉴于我国实行意定监护的时间不长，案例和经验积累有限，建议先行在有实践基础的一线城市启动成年心智障碍者监护监督的试点工作，以此为基础，加强对成年心智障碍者监护监督的制度建设。建议由民政部牵头，会同政府相关部门共同制定监护监督制度、执行及评估标准，出台相关政策，构建有中国特色的成年心智障碍者监护监督体系。

　　2.对父母离世或将无力监护照料的成年心智障碍者，建议由民政部门依法履行监护监督的主体责任，确定相应的职能部门和责任人，并引导或委托有资质的社会监护组织参与其中，为有需要的成年心智障碍者及家庭提供监护监督服务。

　　3.鉴于我国社会监护组织的极度缺乏，建议民政部和相关政府部门大力扶植、培育社会监护组织的发展，加强对专业监护人和监督人的培养，促进监护服务的专业化、社会化发展;开展对居(村)委会人员的专项业务培训，以推动《民法典》相关条款的落地实施。

　　4.建议残联组织进一步强化维权职能，确定对监护行为进行监督的部门、人员及工作考核标准，切实加强对养护机构服务品质、监护人资格及履职情况的监督，有效保障心智障碍者的合法权益。